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法制宣传学习材料(五)行政协议案例讲解

发布时间:2016-11-18 信息来源:法规科 点击量:4251

廊坊市国土资源局法制宣传学习材料(五)

行政协议案例讲解


  案例一:市国土资源局委托土地储备交易中心公开挂牌出让一宗国有土地使用权,某公司以1亿元竞得该宗土地使用权,现场签订了《国有土地使用权挂牌成交确认书》,后与市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》,并支付了竞买保证金1000万元。合同约定了地价款的支付方式与期限,但该公司以市国土资源局未能如约交付土地为由,未按约定期限缴纳剩余地价。市国土资源局多次催缴地价款未果,遂作出《关于解除国有土地使用权出让合同的通知》。该公司对此不服,提出行政复议申请。复议机关审查后认为,该公司与市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效,根据最高人民法院颁布的法释[2005]5号《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》,市国土资源局解除国有土地使用权出让合同纠纷属于民事争议,不属于行政复议受理范围,驳回该公司的行政复议申请。

  本律师认为该案属于行政合同纠纷,争议焦点在于行政合同纠纷的解决机制。1、《国有土地使用权出让合同》中关于“满2年未动工开发的,出让人可以无偿收回土地使用权”的约定,是土地行政管理部门行使土地管理职责的行为,属于具体行政行为。因收回土地使用权而引发的争议属于行政争议,其救济途径是行政诉讼程序。不应将收回土地使用权行为理解为合同权利,更不应将具体行政行为解释为民事行为。2、行政合同成立和生效的目的不在于行政主体作为社会经济主体参与市场经济活动,而在于实现行政管理目标,实现行政主体管理公共资源的职责。所以,行政合同是行政主体履行行政职责的一种具体行政行为,而其合同属性只是该行政行为区别其他行为的重要特征。


  案例二:1995年9月,某省经济开发区管理委员会与A公司签订了《土地出让协议书》,约定:管委会向A公司出让土地110.234亩,出让金额为462.88万元,分两次付清,首付款262.88万元,于1995年11月30日前付清,余款200万元于1996年6月30日前付清。合同生效后,A公司分次支付了土地出让金262.88万元,1996年6月30日止,尚欠管委会土地出让金200万元。经双方协商,将该笔拖欠的土地出让金转为借款,1996年7月l日,双方签订了借款协议,并约定了借款利率。1997年7月1日,A公司依法注销之后,由原股东重新组建B公司,A公司注销后的一切债权债务由B公司承担。1998年7月至2000年1月,B公司共付款给管委会45.5万元,至今尚欠154.5万元。管委会于2002年4月11日向人民法院提起诉讼,请求判令B公司支付土地出让金154.5万元及滞纳金117.6825万元。

  本律师认为本案中,双方当事人仅就欠缴的土地出让金问题重新签订借款协议,约定将土地出让金转为借款,是否应当认定双方形成了新的借贷法律关系呢?就土地使用权出让合同的履行而言,如管委会已给B公司发放了土地使用权证,剩下的仅是土地出让金余款的支付问题。双方仅就该款的支付问题进行协商,说明就该出让合同的履行而言,除了该款的支付问题外,其余问题并无争议。双方同意将该款的支付问题转为借款后,形成的是借款合同关系。借款关系一旦形成,双方间的土地使用权出让台同关系即行终结,原合同约定的所有权利义务关系即行终止。也就是说,对土地使用权出让合同,在实质上可以认为B公司已经缴清了全部的土地出让金。土地出让金的余款,在性质上已转为借款,是管委会借给B公司的。以后就该款的支付问题引起争议的,应以借款纠纷进行处理。


  案例三:2005年2月3日,某县国土局以拍卖方式公开出让一处国有土地使用权。《拍卖文件》中包括拍卖公告、拍卖须知和土地使用权出让合同(草案)。该地块最终由A公司以4260万元竞得,并签订《拍卖成交确认书》。至纠纷发生前,A公司共支付出让金3200万元。因该地块存在规划设计及征地拆迁等问题未解决而无法交地,双方未签订国有土地使用权出让合同。2006年8月3日县国土局在向县政府提交的《关于要求尽快协调解决芝里二期拍卖地块土地交付事宜的报告》中称:该地块拍卖至今已经一年半时间,但因该地块目前还存在诸多问题而一直无法交地。该地块目前存在规划设计、征地、高压线搬迁、拆迁问题、规划指标等主要问题,恳请政府能尽快协调解决。2006年8月27日县国土局对A公司复函称:关于交地时间,我局领导已向县政府领导进行了汇报,具体交地时间要待县政府协调后明确;对项目区内的规划渠道事宜,县政府已落实给县建设局,由县建设局负责落实。2006年10月28日,A公司起诉称:该地块规划设计条件发生重大变更,对该地块的整体开发布局造成严重影响,地块的价值因此大幅下降,其竞买的目的无法实现。而该地块拍卖至今已有一年半的时间,却还未交地,远远超过了规定的交地时间。因此原告请求法院判令解除其与国土局之间形成的国有土地使用权出让关系,国土局应返还其缴纳的土地出让金3200万元,并赔偿利息损失。由县人民政府对上述还款及赔偿承担连带责任。2006年11月28日县建设局向A公司发函称:经规划论证,原排水渠走向已做调整,不经过贵司受让的地块。2007年2月5日,县国土局向A公司发函称:该地块目前已符合交地条件,速来缴清土地使用权出让金余款1060万元并签订土地使用权出让合同。

  本律师认为本案中,有几点值得注意:

  一、直到起诉时双方还没有签订正式的《国有土地使用权出让合同》,那么应以拍卖文件(包括拍卖公告、拍卖须知和土地使用权出让合同(草案))、拍卖成交确认书,来确认双方权利义务的具体内容。而对于土地使用权出让合同(草案),虽然是一份草案,但依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第七条规定该草案是拍卖文件的有效组成部分。双方虽没有最终签订,但该草案明确了土地出让金的付款时间、政府交地的时间及规划设计条件等,所以该草案对双方均具有约束力。

  二、本案所涉的土地应当是净地出让,县国土局没有完成拆迁,就无法交地,存在根本违约的行为。其次,即使A公司有义务先缴清土地出让金,但是鉴于县国土根本无法交地、甚至不能明确具体的交地时间,A公司作为一个开发商,在县国土连交地时间都不能明确的前提下,完全有理由行使不安抗辩权,中止履行缴款义务。

  三、国有土地使用权出让合同纠纷中,合同的相对方是国土资源管理部门,而不是人民政府,但《城市房地产管理法》第十一条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定,土地使用权的出让,由市、县人民政府负责,有计划、有步骤地进行。可见,在国有土地使用权出让法律关系中,土地出让的真正主体应当始终是代表土地所有者——国家行使国有土地所有权的各级人民政府,土地管理部门只是负责批准后出让方案的具体实施工作。因此,人民政府应当是适格的被告。


  案例四:某市一家房地产开发公司2006年通过公开竞价的方式竞得一宗土地,与某市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》,并约定分期支付土地使用权出让金。房地产公司缴纳部分土地使用权出让金后要求国土资源局发给土地使用权证书,以便向银行申请土地抵押贷款。那么目前有两个问题,即:国土资源局与房地产公司可以在合同中约定分期支付土地出让金吗?国土资源局可以给房地产公司颁发土地使用权证吗?

  针对上述两个问题,本律师认为:

  针对第一个问题,根据国土资源部和国家工商行政管理局再次发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本,土地使用权出让金的支付方式和期限由合同当事人约定:双方约定土地使用权出让金一次性付清的,选择第一款,分期支付的,选择第二款,分期支付土地出让金的,受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时,明确应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息。因此,本案中国土资源局与房地产公司在出让合同中约定分期支付出让金是合法的。

  针对第二个问题,在实践中,有的地方发给未缴纳全部出让金的开发商部分年限的土地使用证或者是按缴款的比例发给部分土地使用证。这使开发商可以利用少量资金取得的土地使用证进行融资,向银行抵押贷款,加剧了屯地行为和土地闲置,也增加了金融风险,不利于土地的节约集约利用。针对这种情况,2007年11月1日,国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,明确要求受让人必须在付清全部土地出让价款后方可办理土地登记,领取土地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的,不得发放国有建设用地使用权证书,也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。


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