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法制宣传学习材料(一)行政处罚案例讲解

发布时间:2016-11-18 信息来源:法规科 点击量:3957

廊坊市国土资源局法制宣传学习材料(一)

行政处罚案例讲解

  案例一:2009年4月,孙某未经当地土地行政主管部门依法批准,擅自占用其所属社区集体土地修建围墙、硬化地坪及加工车间等设施用于石料加工。后经国土巡查发现,县国土局执法监察大队于2012年3月8日对该起土地违法行为予以立案,并于2012年3月27日向孙某送达了行政处罚告知书,告知其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其所享有的申请听证的权利。2012年4月1日,县国土局向孙某送达了行政处罚决定书。孙某不服,以事实不清、程序违法为由向市国土局申请行政复议,市局经审查予以维持。孙某不服市国土局行政复议决定以县国土局为被告又向县法院提起行政诉讼,县法院经公开开庭审理认为县国土局的行政处罚决定事实清楚,其虽未明确告知陈述申辩权,但已告知当事人听证权利,视为听取了当事人的陈述申辩,遂作出一审判决,维持县国土局作出的行政处罚决定。孙某又向市中院提起上诉,二审法院经开庭审理,判决驳回上诉、维持原判。

  本律师认为这个案件中,县国土局作出行政处罚决定前仅告知听证权而未告知陈述申辩权,其程序是否合法?根据行政法基本原理,听取陈述和申辩属于正当法律程序原则和公正原则的要求之一,行政机关作出任何行政行为,特别是作出对行政相对人不利的行政行为,必须听取相对人的陈述和申辩。然而,无论是陈述申辩还是听证,其最终目的都是一致的,即通过听取当事人意见来保障行政相对人的合法权利不受侵犯。二者唯一不同的是听取意见的方式有所差别而已,听证程序是从一般程序中延伸出来的特别程序,其目的是通过更加规范、公开、严谨的听证会对重大行政处罚当事人实行特殊保护,避免行政机关滥用职权。既然目的一致,那么,针对特殊行政处罚同时告知陈述申辩权和听证权,有画蛇添足之嫌,实属多此一举,这不仅不能对当事人利益实行更为有利的保护,相反,会导致行政机关执法效率低下,违反了合法行政与合理行政的基本原则。由此可见,法律没有对当事人陈述意见的方式作出特别规定,也没有限定行政机关告知相对人权利的形式,那么,就不宜把听证程序从听取当事人意见的一般程序中剥离出来。因此,本案中县国土局虽然没有告知当事人陈述申辩权,但已告知听证权利,显然是符合法律规定的。


  案例二:某村村民陈某于1997年未经批准占用集体土地200平方米建成砖混结构住房。2005年通过群众举报,调查核实后认定该户确实未办理用地手续,属违法占地。陈某也承认未批先占的违法事实,但认为已超过《行政处罚法》规定的两年追诉时效,不应处罚。

  本律师认为针对此案,有两点值得讨论:

  一、该违法行为已发生8年,是否还应处罚?

  根据土地违法行为的追诉时效理论,只要违法所用土地还未恢复原状,就是处在违法的继续状态,应该依法给予处罚。所谓违法行为的继续状态,是指当事人的违法行为及事实得到确认后,其不法状态在一定时间内处于持续状态。最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》中解释:“对非法占用土地的违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有继续状态。其行政处罚的追诉时效,应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定,从违法行为终了之日起计算;破坏耕地的违法行为是否具有连续状态或继续状态,应根据案件的具体情况区别对待。”    二、如果处罚是适用1987年1月1日施行的原《土地管理法》还是1999年1月1日施行的《土地管理法》。

  关于新《士地管理法》实施前发生的土地违法行为处理适用法律的问题,国土资源部国土资发(1999)87号《关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知》依然采取的是法律法规时效制度的基本原则,即“从旧兼从轻”原则:1.根据原《土地管理法》规定,不构成土地违法行为,但根据新法规定构成土地违法行为的,适用原《土地管理法》。2.根据原《土地管理法》规定,构成土地违法行为,但根据新法规定不构成土地违法行为的,适用新法。3.根据原《土地管理法》和新法规定,均构成土地违法行为的,适用较轻的法律。

  对本案的处理,不仅要遵从上述原则,而且要根据目前实际情况,考虑以下几个因素,因为毕竟8年了,各种情况都可能发生变化。陈某非法建房所占之地,按现在规划是否属于耕地范围?是否妨碍村镇建设规划的实施?如果是,就应坚决依法予以拆除。如果不是,应考虑陈某目前实际情况作处理,如果陈某目前情况符合申请宅基地的条件或其家庭成员够分户条件,则应对其土地违法行为予以批评教育后,准予补办手续;如果不符合申请宅基地条件,则应依原《土地管理法》的规定,对在违法占地所建的房屋作没收处理。


  案例三:2009年10月20日方玲在郸城县钱店镇刘寨行政村刘寨村北100米处建房占用的土地属住郸城县钱店镇刘寨行政村曹楼村集体所有,系一般农田,分别由八人承包耕种。2005年5月28日,八人与方玲丈夫刘红军签订协议书,协议约定该宗地由刘红军长期租赁使用,刘红军每年每亩向八人交纳租金600元。2008年7月,刘红军在该地上建房时,李天山、陈同庄、李文书等出面阻止,引发民事诉讼。2009年10月20日,方玲未经县级以上土地行政主管部门合法批准再次在该宗土地上建房,被郸城县国土资源局发现查处。并依法作出行政处罚决定。

  本律师认为,《中华人民共和国土地管理法》第三条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”该法第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”该法第四十四条第一款规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”第五十九条规定“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”从以上规定可以看出,我国对土地用途采取严格管理制度,农用地转为建设用地必须依法进行审批。本案中,方玲在原为一般农田的农用地上构筑永久性建筑,显然已改变了土地用途,这种擅自将农用地改为建设用地的行为属于非法占用土地行为,依法应予以惩处。


  案例四:1990年1月1日,番禺县鱼窝头镇天益村村民黎德胜与该镇太石村经济合作社签订《土地出租合同书》,租地面积7.688亩。黎一次性付给出租者115935元。在未办任何用地报批手续的情况下,黎便在上述土地上动工建住宅,经多次制止仍不停工。至1990年10月,建成两幢住宅楼及附属设施。经测量,共围占土地面积4969平方米(折合7 454亩)。1991年3月11日,番禺县国土局依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定,对黎德胜非法占地建住宅作出行政处罚:l、责令黎德胜退还非法占用的土地。2、没收黎德胜在非法占地上建筑的整座住宅(包括围墙内的两幢楼房、厨房、凉亭、门卫房、车房、泳池、人造假山、篮球场、护楼水渠等),住宅建筑物、构筑物上的装饰、衬物亦在没收之列,上缴国库。1991年3月23日,黎德胜不服番禺县国土局的处罚决定,向番禺县人民法院起诉。

  本律师认为此案是一宗典型的土地行政诉讼案件,但有两个问题值得研究:

  一、定性和违法主体问题。一宗土地案有时涉及几个违法行为和主体,凋查和处理相当复杂。本案紧紧抓住黎德胜非法占地建住宅这个事实调查处理,违法主体单一,调查取证和处罚就比较好操作。如果定性为“买卖或非法转让土地”,违法主体就不是单一的了,处罚的事项也不同,调查取证和处理的难度也会增大。所以,涉及几个当事人的土地案件可一并处罚,也可抓住一个主要违法主体作出处罚决定,而对其他违法当事人可作另案处理。

  二、适用法律问题。本案仅依据当时《土地管理法》第四十五条规定作出处罚决定,按本条规定黎德胜在非法占地建的附属设施就不在没收之内,而当时的《土地管理法实施条例》第三十六条的规定就包括了没收“其他设施”。该条例是《土地管理法》的配套法规,也是行政处罚的依据。但处罚决定中没有引用该条款,处罚依据欠缺。所以,本案应根据《土地管理法》第四十五条、《土地管理法实施条例》第三十六条作出处罚决定,这样所作的处罚事项才有充分的依据。


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